当代发达国家和地区以“新社会管理”取向的政府改革运动，具有普遍性、广泛性和持久性。改革内容涉及社会管理尤其是行政管理的体制、过程、程序、技术等各个方面。美国著名社会管理学家詹姆斯·W·费斯勒和唐纳德·F·凯特尔在《行政过程的政治》一书中认为“新社会管理”改革具有三个典型特征：重建、不断改进、精简。劳伦斯·R·琼斯和弗雷德·汤普逊在《面向21世纪的社会管理体制改革》一书中涉及了新社会管理改革的5R（即社会管理改革的五个战略：重构、重建、重塑、重组、重思的英文第一个字母）。奥斯本在《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》一书中提出了“再造政府”的五项战略5C（即核心战略、结果战略、顾客战略、控制战略和文化战略的英文第一个字母）。

尽管目前对这一运动及其所形成的“新社会管理”模式评价褒贬不一，而且要作出全面的评价也为期尚早，但是，这场改革对当代西方政府管理模式及实践所产生的深刻影响却是不争的事实。

一、发达国家政府改革的绩效

1996年3月经合组织就社会管理问题召开的首次部长级会议上，美国的预算与管理办公室主任指出，西方各国在应对政府危机时“均以极其相似的方式对此做出了回应”。这一相似性表现为：（1）在政府组织中进行分权，将责任转移至较低一级的政府部门；（2）重新审视政府应该做什么，应该付出什么，哪些是政府应该付出却没有付出的，哪些是既没有去做出也没有付出的；（3）削减公共服务的规模，实行公共活动的民营化与公司化；（4）寻求更具“成本—效益”的公共服务提供途径，如签约外包、市场机制及使用者付费等；（5）顾客取向，包括为公共服务提供明晰的质量标准，（6）实行标杆管理和绩效评估；（7）简化规制、降低成本的改革。

1.发达国家政府改革的成效

这场政府改革运动的兴起，不同程度地解决了发达国家面临的财政危机和信任危机，提升了政府的创新能力，回应了全球化和保持国际竞争力的内在要求，为西方在知识经济时代构建一种科学、灵活、高效的政府形式提供有益的探索，具体体现为：

（1）低成本政府。克林顿政府节省开支1370亿美元。加拿大联邦政府在1985年的财政赤字占GDP的8.5%，政府实施了一个计划以重新获得加拿大联邦政府的财政主权，弥合财政分裂的状况，在3年内消除了赤字，实现了连续6年的预算平衡。通过运用一个具有高度透明性和参与性的模式，政府实现了减少20%开支的目标。

（2）优质政府。主要内容包括：建立“一站式政务超市”，了解民众对政府服务的需求和期待，根据公民的建议来改善官僚机构的组织和行为；公开政府的服务标准；以标准来衡量绩效；因人设岗；培训政府雇员为客户服务的理念，制定根据服务标准的完成情况为核心的内部奖励制度。1998年，澳大利亚政府重组了涉及到7000多个服务对象的78个不同的社会服务项目。克林顿时期，美国联邦政府机构为570个项目发布了3000多条服务公众的标准。

（3）电子政府。联合国的调查表明世界上有89%的政府利用互联网来传递信息。2001年，全球共有各类政府网站5万多个，仅美国联邦政府就有2.2万个。信息技术可以在帮助政府更好地服务民众的同时节省交易成本。还可以增加政府的透明度以抑制腐败。美国所有的联邦法律都须经公开讨论。互联网没出现以前，公民的这种权利难以真正实现。但是，几年前美国农业部将有机农场法案的意见稿放到网上，供农场主、环保主义者和各界人士讨论。通过电脑，公民就可以实现自己的民主权利了。农业部因此获得了美国政府创新奖。

（4）廉洁政府。瑞典一直都是世界上最廉洁的国家之一。这部分源于他们长久的透明国家的传统。从1766年开始，瑞典宪法就规定了开放政府档案的条款。除了向公民开方政府档案以外，公务员还有义务告知档案的内容，他们有权向媒体公开档案，但媒体必须隐藏消息来源。这一独特的保护公务员的制度带来了尤为开放的政治系统。另外，为了保护政府机密，这些行为必须符合“出版自由法案”的规定。

2.发达国家政府改革的限度

英国、澳大利亚和新西兰，在多年成功改革之后，关于改革结果的大量证据依然充满了轶闻性质而不容易被证实。有说服力的证据依然有限，并且许多证据充满了争议。瓦尔施对此进行了很好的评论。他举例指出，将公共服务发包给私人节约了20%～30%的直接成本；但是，我们并不清楚，这些节约从长期看是否可持续，这种方法是否适用于法律支持等复杂的功能或者诸如房屋维护清扫等基本的功能。至少在一些案例中，节约直接来自提供服务的雇佣者的工资。交易成本常常未被报道，但它可能非常大，尤其是在关键的机构重组情形中，如机构的创建或者内部市场的引入。时任英国社会保障部国务秘书的利雷在1995年11月写给财政部的一封信（这封信后来泄露给了新闻界）中，对财政部提出的社会保障部预算方案十分不满。利雷认为，改革方案对政府工作的影响将是灾难性的。格雷和詹金斯认为，20世纪90年代中期对中央部门财政的大幅削减，导致社会保障机构在服务供给方面出现了一系列问题。换句话说，预算约束成了恪守公民宪章规定的服务标准的障碍。马丁·米诺格认为，在某种程度上，基于观察到的结果作出新社会管理成功的定论往往是困难的。改革的限度主要表现为：一是机构裂化；二是合同出租适用性问题；三是投入的持续增长。

各国政府在进行“新社会管理主义”改革的过程中，也面临着难题，如建设优质政府，在有些国家是不具备条件的。资源匮乏、缺少政治支持和工会的存在都在不同程度上阻碍了绩效评估体系的实施。虽然采用了绩效评估体系却没有用它来驱动组织的绩效。一项对美国900多个政府工作人员的调查显示，事实上绩效系统的实施情况严重依赖政治或文化因素。尽管如此，大多数国家仍将优质政府作为政府改革的核心目标。这也是为什么一些政府决定建立创新中心，共享和检验创新成果，从而将创新制度化的原因。其次，在建设专业政府的过程中，引进高级人才面临着资金短缺的难题。在俄罗斯，政府部门工作5到10年的中级专家的薪水是每月140到250美金不等，同样的工作在私人部门却是700到1500美金。

在美国和一些发达国家，人才的竞争基本上都来自于私人部门。1999年，在中等规模公司中任职的行政领导的年收入是22.1万美金，而政府部门则只有12.6万。这一差距随着信息经济的发展而仍在扩大，美国政府发现他们现在要和私人部门竞争物理学家、生物学家、流行病学家、工程师、电脑程序员、律师和会计等人才。除了在薪酬方面落后于私人部门以外，政府部门在员工的培训上也不具备竞争优势。较少的培训机会和较低的工资收入造成了世界范围内的政府人才短缺。这个问题在公务员制度历史悠久的发达国家尤其突出。一些过去形成的制度和传统严重束缚了公务员队伍的现代化，甚至助长了公务员中蔓延的自满文化。正如美国公务员领袖凯科尔斯.詹姆斯所说的那样，1950年代的政府公务员基本上是由办事员组成的，我们必须不断改革适应现代高度流动性和市场化的状况。僵化的公务员管理体制造成了庸人政治。

在对政府改革运动的反省中，在信息技术、市场经济、公民社会和民主意识的发展背景下，发达国家的改革模式正经历着从顾客导向向服务导向的转变。“服务型政府”的提出，主要是为了纠正新社会管理运动初期对效率价值的过分推崇，它在一定程度上是向社会民主价值和为公众服务理念的回归。丹哈特夫妇提出了新公共服务的原则：服务而非掌舵；公共利益是目标而非副产品；战略地思考，民主地行动；服务于公民而非顾客，责任并不是单一的；重视人而不只是效率，重视公民权和公共服务等。

二、对中国政府改革的启示

从20世纪70年代末开始在西方掀起的“新社会管理运动”在中国也有了探索。很多地方政府正在试图通过这种被称为“政府再造”的工程，力图扭转20多年来经济高增长的同时政府提供公共产品和服务能力不断下降的尴尬，其中最普遍的就是公共事业单位的市场化和商业化改革。但时至今天，如何再造政府的公共服务职能，在降低公共服务成本的同时又提高公共服务质量，依然是个巨大的现实难题。纵观发达国家政府改革的理论和实践，在以下方面对中国的政府改革具有借鉴意义。

1.以人为本，变管理型政府为服务型政府

建设服务型政府的实质就是要以人为本，执政为民。这不仅需要转变政府职能，而且对于必须由政府承担的职能和负责提供的公共服务，也必须强调社会公众至上，以效率、服务责任和社会公众的满意程度为公共行政绩效的评价指标，以较低的成本来提供最有效的服务。为此，必须做到：一是政府理念的创新。应更好地适应经济市场化、国际化、多元化的要求，在和谐中求发展。二是政府职能的创新。以实施《行政许可法》为契机，按照公民和法人自主决定优先、市场竞争优先、社会自律优先的“三优先”原则，切实解决好政府职能的越位、缺位、错位的问题。三是政府机制的创新。把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，促进政府工作效率的提高。

2.以分权共治为本，变单中心管理为社区共治

参与的方法能使民主原则得以高水平地落实，同时又利于具体公共利益目标的有效确定。对此，彼得斯在对未来政府的管理模式的描述中提出了参与式国家的四种参与机制：

（1）监督。公民要有权利监督和评判政府的制度运作及其服务的质量，其前提是保障公民的知情权。（2）授权。注重决策过程向下层延伸，培养低层员工和公民影响决策方向的能力。（3）对话。公民可以直接与政策观点不同的公民讨论，也可以直接与政府机关协商。（4）选择。选择方式比市场模式下的消费者选择方式更具政治性，是基于强化参与和自我管理的选择，依赖于政治过程而非市场结构。因此，一是要进行政府机构改革，提高政府的综合协调能力。二是通过确立行政参与和民营化或商业化，通过政府生产性和服务性功能的转移，通过契约化和委托体制等多种方式，整合民间力量进入社会发展行列，实现国家的共同管理。三是打破行政垄断，改革政府公共产品或服务的供给方式。

3.引入竞争机制，变政府垄断为产权多元化

调整政府与社会、市场的关系，在加强对提供公共服务的宏观管制的同时，将竞争机制引入公共服务领域；开放一些公共服务的市场，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面的改革，从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府垄断，提高公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。

4.建立政策评价制度，变“暗箱操作”为民主化管理

政策评价制度是保障公民知情权、加强公众监督的一种重要途径。建立政策评价制度对加强公众对政府及官员的问责度，提高公共决策的透明度、开放度和民主参与度，改善公共行政的质量都具有十分重要的意义。政策评价不仅仅是指对政府制定的各项政策进行评价，对大型的政府基建项目进行评价也是政策评价的应有之义。可以借鉴国外行政改革前成立“临时行政调查会”的做法，成立类似的咨询和参谋机构，综合反映各界的要求，以争取媒体的支持，增大改革方案的可行性，促进改革的顺利进行。

总之，政府改革的目标应是：建设以人为本的服务型政府、社区共有的分权式政府、公众需求驱动的成果导向型政府、竞争驱动的市场主导型政府、充分监督的可问责政府。达尔认为，从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立即予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。因此，在借鉴域外经验时应立足国情，立足时代，走“内生化发展的道路”，对他国的实践经验要有选择地吸收，形成中国特色的、适应和谐社会建设的政府改革实践模式。